从邹文海的论述还可以看出，其所持有的辩证的目的论式国家概念有能力贯通一系列与其有着密切关联的范畴，从而是一种健全的国家概念。

四、通信秘密的规范结构 部分结构性和管理性电子通信元数据落入通信秘密的保护范围并无法从根本上解决实践和理论的争议。[8]不难发现，通话详单是通信过程中电信服务公司出于计费等目的记录的相关通信资料，是传递通信内容过程中产生的副产品，主要记载了通话时间、通话频次、通话规律等通信状态信息，与通信内容相较显然有性质上的云泥之别。

在规范层面，首先需要对通信状态是否属于通信秘密的保护范围进行分析。在明确了通信秘密规范结构的基础上，应当推进宪法与部门法的互动，在一般法律保留和加重法律保留的层面，为国家机关采集、处理公民电子通信元数据进行制度设计，实现合宪性法秩序的整体融贯。参见张新宝：《个人信息收集：告知同意原则适用的限制》，载《比较法研究》2019年第6期。[24]周臣孚、鹿荫棠编：《邮政法释疑》，人民邮电出版社1990年版，第26页。[33]张翔：《通信权的宪法释义与审查框架——兼与杜强强、王锴、秦小建教授商榷》，载《比较法研究》2021年第1期。

从通信的文义和通信秘密条款的规范价值出发，通信状态属于通信秘密的保护范围。第二，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密，意在表达任何组织或者个人包括立法机关不得以任何理由以违法或违宪的手段限制公民通信权的核心领域。不过，应当考虑到，监察委员会是设置派驻、派出监察机构还是监察专员，应遵循实际需要，根据监察对象的多少、任务轻重而定。

否则，就会导致前文所述的制度屏障消失，损害《基本法》和一国两制原则。此问题之所以构成问题是因为，中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。[32]事实上，在《监察法》制订过程中，曾有学者考察嫌疑人通过获得律师帮助权、与亲友通话权、沉默权、申请保释权、申请人身保护令的权利、申请释放权及要求损害赔偿权等实现对廉署调查权的动态控制，并建议监察法草案通过赋予监察对象基本权利来对监察机关发挥监督作用，[33]可惜未被采纳。《监察法》第12条的规定：各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。

[20]尽管对国安公署人员的监察监督具有特殊性，但作为基本准则，其未来制度构建和相关实践必须在维护国安公署的职能自主性和实现国家监察机关监督有效性之间实现基本平衡。四、监察监督的法律适用 国家监察机关对国安公署人员的监督行为当然应当适用全国性的监察性法律，除《监察法》以外，还包括《公职人员政务处分法》以及相关纪检监察规范。

就对其监察监督而言，其中既包括职务违法也针对职务犯罪，职务违法属于行政法上的人事或政务处分，毫无疑问应适用我国法律，但领事官员的职务犯罪因涉及刑事问题，因此并不排除牵涉接受国法律和管辖的可能。《香港特别行政区维护国家安全法》规定驻港维护国家安全公署人员依法接受国家监察机关的监督。（一）特别行政区不设立监察委员会 《香港国安法》第50条第3款的国家监察机关一语源于2018年宪法修正案以及修宪后颁布的《监察法》。有学者指出，国家正在日益诉诸于‘国家安全相关的理由，从而允许使用各种豁免法治的手段。

留置是监察机关在调查过程中所采取的一种性质暧昧的强制措施（介于行政措施和司法措施之间或兼含二者），《监察法》将《刑事诉讼法》的侦查改为调查，试图以一字之差来规避刑事诉讼法对刑事强制措施的限制。从宪制秩序上讲，《宪法》和《基本法》共同构成特别行政区的宪制基础，[4]但二者也共同创设了特别行政区的特殊地方宪制秩序，[5]由此，《宪法》和《基本法》根据一国两制原则构筑了一种制度屏障，内地和特别行政区在屏障两边实行各不相同的具体制度。[1] 魏健馨：《〈香港维护国家安全法〉的几点解读》，《天津日报》2020年7月2日第4版。不过可以肯定的是，在监察对象和内容的全覆盖上，国安公署人员不应当存在任何例外。

派驻派出 一、问题的提出 2020年6月全国人大常委会通过《香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港国安法》），设立中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署（以下简称国安公署），作为中央人民政府派驻香港特别行政区维护国家安全的专门机关。《香港国安法》不仅确立了人权原则和法治原则，而且专门规定了对国安公署的监督。

《香港国安法》第48条第2款规定：驻香港特别行政区维护国家安全公署人员由中央人民政府维护国家安全的有关机关联合派出。在尚未发现相关案例事例的背后，可能存在三方面原因：一是监察机关尚未对国家安全机关采取监督手段。

进入专题： 驻港国安公署人员 。[2] Maura Conway, Lee Jarvis, Orla Lehane, Stuart Macdonald, Lella Nouri, Theodore Christakis, National Security, Terrorism and the Legality of Secret Surveillance: The Case of France, Amsterdam: IOS Press, 2017, p.136. [3] 秦前红：《我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心》，《中外法学》2018年第3期，第557页。[36] 陈颖：《中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署在香港揭牌》，《人民日报海外版》2020年7月9日第3版。根据中央纪委和国家监委的解释，留置期间发现新罪还可以重新计算留置期限。（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。由于对国家监察机关的行为和程序发挥限制性作用，法律适用的选定同时也涉及被监察人实体性权利和程序性权利的保障问题。

在对维护国家安全公署人员进行全覆盖监督的过程中，应当对监察调查对象进行适当限缩，并且实现国家监察机关监督有效性与维护国家安全公署职能自主性的基本平衡。笔者认可特别行政区属于宪法中的地方和行政区域范畴，其与中央的关系属于广义央地关系范畴，但反对将中央和特别行政区的关系纳入宪法第3条第4款的涵摄范围，因为这违反宪法第3条第4款的制宪原初意图。

王逸冉：《中央对于香港特别行政区的全面管治权研究》，《现代法治研究》2018年第3期，第65页。[22] 国安公署人员违反香港特别行政区法律可能会构成职务违法或职务犯罪，因此驻港国家监察机关有权就此进行监督，但这并不意味着特区法律适用于国家监察机关的监察活动。

恰好《监察法》第13条规定派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权履行职责，此处所谓的根据授权通常被理解为派出它的监察机关的具体临时授权，由此赋予监察委员会更多自主判断权。（三）派驻或派出监察机构或监察专员作为监督主体 《宪法》和《基本法》既不允许在特别行政区设立地方监委，也不允许国家监委对特别行政区行使一般性的地域管辖权。

国家监察机关对驻港中央国家机构的监督，应当考虑到对一国两制和《基本法》的尊重，也应当维护特别行政区法律秩序的自足性和独立性。应当对《监察法》和《香港国安法》的相关内容进行统一解释，在分析国安公署的职权和国家监察机关职责的基础上，既实现监察机关的监督有效性又保证国安公署的职能自主性。至于特别行政区作为地方和行政区域的含义，则需要结合《宪法》和《基本法》作具体分析。[20] 参见许宗力：《法与国家权力》，台北月旦出版股份有限公司1993年版，第308页。

作为对比，乡镇属于该条的行政区域，基层监委可以向其辖区内的乡镇派驻或派出监察机构、监察专员，从而实现对该乡镇的所有公职人员的监察全覆盖。本文结合《宪法》、《基本法》、《监察法》的相关制度和条文对《香港国安法》第50条第3款进行初步释义，从而明确该条款的基本内涵，特别是国家监察机关的主体形式、受监察监督的对象范围以及相关的法律适用标准等。

[18] 李敏：《论对国家安全机关行使职权的监督》，《法学杂志》2003年第4期，第24页。目前学界和实务界在理解《监察法》第12条时普遍混淆属人和属地并由此连带混淆了对机构的派驻和对行政区域的派驻，比如普遍将街道、地区、盟误以为行政区域，但它们其实是地方人民政府派出机关（行政公署、街道办）的活动区域，[14]希望此种错误不要继续发生在《香港国安法》第50条第3款的理解上。

第4款规定：任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以释放。[35] 实际操作中当然还存在一个选项，即先将监察对象调回内地再采取留置措施，从而避免与特区法律相冲突。

《基本法》第12条规定：香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。首先，留置不像刑事逮捕那样受到作为独立司法机关的检察机关的审查，仅仅上级监察机关的审查批准并不能满足《公约》对人身自由的保障要求。[12] 其中所派驻或派出的国家机关包括国家机关的派出机关或派出机构，参见秦前红、石泽华：《〈监察法〉派驻条款之合理解释》，《法学》2018年第12期，第66页。[33] 参见阳平：《论我国香港地区廉政公署调查权的法律控制——兼评〈中华人民共和国监察法（草案）〉》，《政治与法律》2018年第1期，第37、42页。

这不仅可以在法律上防范国家安全机构滥用职权，从而实现尊重和保障人权的基本目标，也有助于在政治上消除人们对国家安全机构的担忧。《香港国安法》的通过和国安公署等机构的设立，有助于在香港填补关于国家安全的立法和执法漏洞，从而实现完善法律制度，弥补缺失，排除隐患的效果。

中共中央纪律检查委员会法规室、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第102页。[28]最后，再考虑到律师不能介入、通知规则的例外等，可以很明确地得出留置与《公约》要求不符的结论。

《香港国安法》第50条第3款如何实施目前也尚不明朗，国家监委至今仍未向国安公署派驻或派出监察机构或监察专员。文章来源：朱国斌、韩大元、王江雨、黄明涛主编：《香港国家安全法：法理与实践》，香港三联书店2021年版。